Podniky státní a veřejné.

A. Podniky státní. I. Rozhled. II. Právní formy státního podnikání. III. Právní úprava státního podnikání v Československu. 1. Úvod. 2. Hlavní zásady zák. č. 404/1922 Sb. a nař. č. 206/1924 Sb. a úprava hospodářství státních podniků. 3. Správní organisace státních podniků podle nař. č. 206/1924 Sb. 4. Rozsah platnosti nař. č. 206/1924 Sb. a některé statistické údaje. 5. Kritika a reformní snahy. 6. Státní podniky mimo nař. č. 206/1924 Sb. — B. Veřejné podniky. — Literatura.

A. Státní podniky.

I. Rozhled. O státním podnikám můžeme mluviti v nejrůznějším slova smyslu. Postavíme-li proti sobě činnost státu, jež se projevuje vydáváním vrchnostenských příkazů a zákazů, a veškerou ostatní činnost, pak můžeme tuto druhou část činnosti státu nazvati státním podnikáním v nejširším slova smyslu. Do okruhu této působnosti státu náleží pak vše to, co stát uskutečňuje jinak, nežli prostředky typickými pro jeho veřejnoprávní činnost. Ovšem že zahrnuje takovéto pojetí státního podnikání činnost velmi rozmanitou, kterou ani zdaleka nelze v každém směru s tím srovnati, co obvyklá mluva i odborná terminologie národohospodářská výrazem podnikání státní rozumí. Stát opatřuje si celou řadu svých potřeb, jichž vyžaduje jeho činnost vrchnostenská, nikoli příkazy (akty vrchnostenskými), nýbrž v týchž formách jako kterýkoli soukromník. Tak na př. ve školské správě opatřuje stát svítivo, topivo a jiné věcné prostředky, nutné pro provoz škol, tím, že je nakupuje od dodavatelů. Vzhledem k tomu však, že tyto prostředky pouze umožňují vrchnostenskou činnost státní, nemluvíme při jich opatřování o státním podnikání. Něco jiného je však činnost státu na poli hospodářském, tedy v oboru výroby a oběhu statků. Zde konkuruje stát skutečně aneb alespoň potencielně (v některých případech) konkurovati by mohl kterékoli osobě soukromé, jež zvolí si za své povolání určitou činnost na poli hospodářském. Tu jsme tedy u onoho obsahu pojmu státního podnikání, který je mu vlastní.
O tom, do jaké míry jest státní činnost na poli hospodářském, tedy státní podnikání, odůvodněno, lze míti názory různé. Přehlížíme-li dnešní stav v jednotlivých státech, můžeme zhruba konstatovati, že u Anglosasů projevuje se vůči státnímu podnikání patrná nedůvěra. Skutečně zejména v Severoamerických státech je státní podnikání až na zcela malé výjimky neznámo. Podobně jest tomu i v Anglii, ač není nezajímavo, že v anglických dominiích je situace jiná. Tak na př. Anglie sama nezná vůbec státní dráhy, kdežto v Kanadě, právě tak jako v Indii, provozuje železnice státní správa. Státy střední Evropy vyznamenávají se rozsáhlým státním podnikáním, které přes všechny — leckdy oprávněné — výtky není ostatně asi na vrcholu svého rozpětí, jak lze z různých známek souditi. Je jisto, že na konec redukuje se otázka, zda podnikání státní či ryze soukromé, na světový názor toho, kdo otázku zodpovídá. Avšak nelze přehlédnouti, že státy, ve kterých je individualistické nazírání velmi vypjato, vykazují nezřídka dosti rozsáhlou činnost státu v oboru hospodářském; příkladem může býti Italie. Že ovšem ve státech, jež zakládají svá veškerá zřízení na myšlence kolektivismu, je státní podnikání nejrozsáhlejší, je samozřejmé (Rusko).
Vedle základní směrnice, jež v jednotlivých státech rozhoduje o rozsahu státního podnikání, a kterou spatřujeme v tom, jak staví se rozhodující kruhy k individualismu resp. ke kolektivismu (třebaže jenom v konečném promítnutí), jsou neméně důležité i jiné okolnosti. Velmi důležitým je historický vývoj státní moci v příslušném státě, jeho rozvrstvení obyvatelstva, poměry mocenské a hospodářské a podobně. U nás lze v celku konstatovati někdy až přílišné přeceňování státní všemohoucnosti a tím i způsobilosti státu k činnostem hospodářským. Sklon k etatisaci je v našich zemích nepopiratelný, třebaže nechybějí i velmi vážné hlasy, které radí důrazně ke korektuře dosavadní politiky státní v tomto směru.
Důvody, proč stát přistupuje k vlastní činnosti na poli hospodářském a neomezuje se pouze na regulaci a kontrolu výstřelků podnikání soukromého, jsou velmi různé. Rozhodují tu jistě úvahy politické především, ale nelze podceňovati ani celou řadu složek zdánlivě méně významných, jež však ve svém výsledku mají tu podstatný vliv. Ať je to již snaha zabrániti nedokonalostem podnikání soukromého, nebo touha státního úřednictva prokázati schopnost i v odvětvích hospodářských, nebo cíl národně-politický (obyčejně nesprávně předvídaný), účel dosáhnouti hospodářského (finančního) efektu, anebo konečně důvody osobní mocných jedinců ve státní správě, nikdy nelze bezpečně říci, že ten či onen důvod byl rozhodující pro podnikání státní určitého druhu.
Stejná nesnáz jako se naskytá pro zjištění důvodů státního podnikání, objevuje se tehdy, chceme-li objektivně posouditi výhody a stinné stránky státního podnikání. Nejobvyklejší námitka proti státnímu podnikání bývá uváděna v té formulaci, že státní správa není svou povahou vůbec povolána k činnosti hospodářské, že nemá potřebné obchodní hybnosti a přizpůsobivosti. Zastánci státního podnikání mohou ovšem proti tomu konstatovati, že v některých hospodářských oborech ztroskotalo leckdy také zcela podnikání soukromé a že naopak někdy státní podnikání může býti vzorem pro kteréhokoli soukromníka, jenž v témž oboru pracuje. Tak na př. pruské státní dráhy před válkou byly spravovány státem skutečně příkladně a soukromé francouzské dráhy se jim ani výkony ani hospodářskými výsledky rovnati nemohly.
Vedlo by ovšem daleko, kdybychom tyto otázky na tomto místě příliš rozváděli. Stačí snad, byl-li problém nadhozen. Je však třeba zaujmouti stanovisko k tomu, kdy a podle které zásady můžeme pokládati určitou státní činnost na poli hospodářském za odůvodněnou. Spatřujeme odpověď v celkovém nazírání obyvatelstva na příslušné hospodářské odvětví. Toto nazírání dojde ovšem nezřídka výrazu v projevu zákonodárných činitelů, tak na př. u nás pokud jde o výrobu tabákových výrobků. Tato hospodářská činnost byla výlučně svěřena státní moci, ježto lze státním provozem dosáhnouti lepších výsledků finančních nežli zdaněním stejné činnosti soukromníků. Jindy jest celkové nazírání obyvatelstva v rozporu se skutečným stavem, který udržuje se jen z tradice; toho příkladem jsou báňské a hutní závody státní. Ve většině případů můžeme však celkem dobře uvésti svou základní směrnici v soulad s vývojem poměrů. Úchylky jsou ovšem nevyhnutelné, mají však pravidelně důvod ve specifických poměrech, aniž zásadu ruší. Generelní tato směrnice má přirozeně význam pouze pro příští úpravu; stav dnešní lze nejvýše srovnávati se směrnicí pouze potud, do jaké míry lze jej pokládati za účelný nebo vhodný. Uvědomění si podobné základní linie není však bezvýznamné, ježto dovoluje kriticky dívati se na poměry právě platné.
Celkový obraz státního podnikání ve státech střední Evropy není po stránce hospodářské právě nejpříznivější. Proto lze pochopiti, jestliže ozývají se stále častěji hlasy, jež volají po tom, aby stát upustil od vlastního podnikání hospodářského resp. obmezil je na míru jen zcela nutnou, která je odůvodněna situací příslušného státu. Nejdůraznějším projevem tohoto druhu bylo usnesení Mezinárodní obchodní komory v Amsterodamu r. 1930, jejíhož zasedání zúčastnily se i kruhy československé, které připravily pro zasedání obsáhlý referát. Zda je oprávněný úsudek, že státní podnikání ukázalo se býti méně vhodnou formou pro zásahy státu do činnosti hospodářské, lze ponechati na tomto místě stranou. Je však nepopiratelné, že leckdy není vinna na hospodářských neúspěších správa státního podniku, nýbrž okolnosti, na které vliv nemá, a jejichž vlivu se nedovedly ani podniky soukromé do všech důsledků ubrániti. U státních podniků vzhledem k jejich veřejné kontrole jsou ovšem neúspěchy patrnější nežli u podniků soukromých, nehledíc ani k tomu, že celá řada státních podniků je takové povahy, že veřejnost má možnost přicházeti s nimi neustále do styku, na rozdíl od podniků soukromých, jež většinou jsou posuzovány pouze malým okruhem zájemníků.
II. Právní formy státního podnikání. Do hospodářské činnosti zasahuje stát vlastní působností teprve tenkráte, jsou-li k tomu zvláštní (třebaže ne vždy věcně přesvědčivé) důvody. Při takové příležitosti přejímání určitého okruhu hospodářské činnosti soukromníka do režie státu nebývá zvolena pro státní podnikání zvláštní právní forma. Setkáváme se téměř napořád se zjevem, že hospodářskou činnost provozuje stát především v téže právní formě, v jaké vystupuje i jako činitel vrchnostenský. Státní administrativa není však zařízena svou povahou na to, aby mohly býti hospodářské výsledky její vykazovány podle obdoby činnosti soukromníků, kteří snaží se dosáhnouti z kapitálu do podniku svého vloženého co největšího užitku. Státní správa hleděla ovšem v hospodářském podnikání odstraniti tento nedostatek především tím, že pokoušela se alespoň statisticky zachytiti nejen účet provozní, nýbrž i účet zisku a ztráty. Nedostatek, o němž právě mluvíme, má svůj pramen ve zvláštním způsobu formálního uspořádání státního hospodářství vůbec, jež je založeno na straně výdajů na principu úvěrovém, na straně příjmů pak řídí se principem prelimináře, při čemž obě strany jsou od sebe úplně odděleny. Vedle toho však i vlastní administrativa hospodářských podniků státních ukázala se býti svou podstatou příliš těžkopádnou, neboť rozdělení odpovědnosti na větší kruh funkcionářů zdržuje nutně vyřízení a znemožňuje okamžité rozhodnutí, jež v životě hospodářském je často nezbytné. Vyskytly se tudíž již dávno před válkou hlasy, jež volaly po nových formách státních podniků. Nejbližší k formě vlastní státní správy jest ona úprava, která činí sice ze státního podniku samostatnou hospodářskou jednotku, avšak nepřiznává mu právní subjektivity. Ve spojení s nově zaváděným obchodním účtováním má tato úprava nespornou výhodu v tom, že umožňuje přehlédnouti jasně, jaký je hospodářský výsledek podniku a v jaké relaci je tento výsledek k vloženému kapitálu. Orgánové podniku získávají větší zájem na výsledku, jehož podnik dosáhne, neboť obraz výsledku objeví se v konečném účtu. Pro státní správu má tento způsob zvláštní půvab tehdy, chce-li vedení státu zabezpečiti si vliv na jednotlivá opatření podniku, majíc na nich s celkového státního hlediska určitý zájem. Zůstává však stále přílišné spjetí s vlastní státní administrativou, jež neumožňuje — jak bývá tvrzeno — dostatečnou pohyblivost podnikové správy. Proto bývá hledáno jiné řešení, a to v té formě, že státní podnik přetvořuje se v samostatnou právní jednotku. Při tom je již podružnější, zda tato jednotka vystupuje na venek ve formách obvyklých v soukromém právu pro obchodní společnosti (akciová společnost, společnost s ručením omezeným) nebo ve formě společnosti sui generis, jejíž právní úprava se k tomu účelu zvláště vytvoří. Avšak i při tomto způsobu nelze pustiti se zřetele, že vedení podniku je ryze v rukou činitelů státních, o nichž bývá tvrzeno, že nemají dostatečné pružnosti a obchodní prozíravosti, jež se pokládá za nezbytnou pro vůdčí orgány soukromých podniků. Uplatnění těchto živlů umožňováno je pak tím, že stát ponechává ve svých rukou pouze určitou větší část kapitálu, jež je základem příslušné společnosti (nejčastěji akciové), které se podnik státní odevzdává. Menší část kapitálu dostává se do kruhů soukromých, které mohou pak ve správě podniku přivésti k platnosti metody a způsoby soukromého podnikání. Pro specielní případ, kdy stát ponechává si ve svých rukou pouze 51% kapitálu, tudíž právě jen tolik, kolik je nezbytně třeba k pouhé většině, mluví národohospodářská nauka o smíšených společnostech. Na těchto poznámkách rázu všeobecného, jež hospodářský problém státního podnikání pouze naznačují, nutno přestati. Účelem jejich bylo pouze ukázati, jaké cesty hledá život hospodářský i nauka národohospodářská při státním podnikání.
III. Právní úprava státního podnikání v Československu.
1. Úvod. Výraz „státní podnik“ naznačuje, že musí jíti o určitou činnost státu na poli hospodářském, a to činnost, která je hospodářsky ohraničena na určitou jednotku. Jaká je tato činnost, zejména čeho se týká, a v jaké právní formě při ní stát vystupuje, je vedlejší, není-li zvláštního právního předpisu, který by zcela určitým způsobem prohlásil, co se rozumí státním podnikem. V Československu je takovým právním předpisem zák. č. 404/1922 Sb. a prováděcí nař. č. 206/1924 Sb. Vzhledem k tomu je výraz „státní podnik“ u nás legalisován v tom směru, že státním podnikem jest jen ona činnost státu, jež za státní podnik byla výslovně prohlášena. Kdežto zák. č. 404/1922 Sb. obsahuje pouze blanketní normu s velmi nepatrným materielním obsahem, je v nařízení provedena dosti podrobná úprava poměrů státních podniků a zároveň autoritativně stanoveno, které útvary se za státní podniky prohlašují.
Po stránce hospodářské došlo k dnešní právní úpravě státního podnikání ve snaze pokud možná odloučiti státní podniky hospodářské od vlastní státní správy a hospodářsky je osamostatniti. Úprava týká se pouze oněch hospodářských činností státu, kde stát zúčastňuje se jedině sám; jenom pro tyto případy platí nař. č. 206/1924 Sb. Zůstávají tedy zcela stranou ony hospodářské činnosti, kde stát jest zúčastněn vedle jiných subjektů (na př. ve formě smíšených společností). Nejsou dotčeny úpravou ani ony podniky, pro něž bylo použito právní formy, v soukromohospodářském životě vůbec obvyklé (akciové společnosti).
2. Hlavní zásady zák. č. 404/1922 Sb. a nař. č. 206/1924 Sb. a úprava hospodářství státních podniků. Podle zákona mohou býti za státní podniky prohlášeny závody, ústavy a zařízení, jež převahou nemají plniti úkoly správní. Tyto útvary mají býti spravovány podle zásad obchodního hospodaření. Obchodními podniky podle obchodního zákona se tím však nestávají, neboť ustanovení obchodního zákona (č. 1/1863 ř. z. a zák. čl. XXXVII z r. 1875) zůstávají, pokud jde o možnost zápisu státních podniků do obchodního rejstříku, nedotčena. Směrnici zákona, že podniky mají býti spravovány podle zásad obchodního hospodaření, provedlo nařízení jen velmi neurčitě tak, že prohlásilo nutnost vedení podniků podle zásad řádného obchodníka. Vzhledem k celkové tendenci zákonů a nařízení lze předpokládati, že citovaným všeobecným obratem mělo býti naznačeno, že podniky mají si počínati tak, aby svá vydání (co nejmenší) udržovaly vždy v náležité relaci k příjmům (co největším). Celá řada útvarů, jež byly za podniky státní prohlášeny, má však tak poslání jiné, neboť mnohé z nich plní částečně i úkoly veřejné správy. Na to pamatuje nařízení tím, že obchodní hospodaření ukládá podnikům jen potud, že při tom musí co nejdokonaleji plniti svůj národohospodářský nebo správní úkol a dbáti všeobecně uznaných zájmů veřejných. Které jsou to úkoly, nutno zkoumati konkretně u každého podniku zvlášť, právě tak jako nelze předem definovati, jakých veřejných zájmů mají podniky dbáti; zdá se však, že nařízení má na mysli především zájmy státní, avšak nikoli zájmy fiskální. Na to lze usuzovati z ustanovení § 2, odst. 4., nař., podle kterého se má dostati podniku za úkony, práce a dodávky pro jiná státní odvětví nebo státní podniky příslušné úhrady. Činnost podniku v zájmu celostátním může býti vyjádřena číselně v bilanci (§ 19, odst. 5., nař.).
Státní podniky mají podle nařízení povinnost hraditi své výdaje vlastními příjmy (§ 2, odst. 8., nař.). Se stanoviska finanční vědy jest tato směrnice velmi nedokonalá, neboť sluší přesně rozeznávati, o jaký druh výdajů jde (provozní — investiční); mezi výdaje počítá nařízení také zúročení vloženého kapitálu. Úchylka od této zásady jest připuštěna jen tehdy, vyžadují-li toho důležité zájmy státní; o takovéto výjimce rozhoduje podle nařízení vláda, jež rozhoduje i o způsobu, jímž má býti úbytek, který takto vznikne, nahrazen. V praksi působí tato málo přesně formulovaná ustanovení značné rozpaky. Případy, kdy podnik státní dostává od jiného podniku nebo státního odvětví náhradu za úkony v jeho prospěch prováděné, jsou sice velmi četné, avšak datují téměř vesměs z doby starší, tedy ještě před vydáním nařízení. Zásada pak, že při činnosti podniku státního v zájmu celostátním má býti úbytek příjmů vyjádřen v bilanci, nebyla dosud vůbec uskutečněna.
Nejdůležitějším důsledkem nařízení pro hospodaření státních podniků je předpis § 3, odst. 1., nař., opírající se o § 4 zák., že státní podniky nejsou rozpočtově zařaděny do celkového státního rozpočtu, nýbrž že jejich rozpočty tvoří pouhou přílohu rozpočtu státního, do něhož přechází pouze saldo rozpočtu podnikového. Tím jest poskytnuta státním podnikům značná volnost v jejich hospodaření, neboť nezáleží principielně na tom, že dodrženy budou určité položky jejich rozpočtového plánu, nýbrž jde pouze o to, aby zachováno bylo celkové saldo. Tuto zásadu dodržují vesměs i jednotlivé finanční zákony.
Nařízení předpokládá pro státní podniky v § 15 určení účetní soustavy. Není ovšem regulováno, že by musela býti zvolena soustava dopická na rozdíl od soustavy kameralistické, jíž užívá administrativní státní hospodářství, avšak prakticky přešlo se ve všech podnicích k účetnictví dopickému. S tím v souvislosti je i ustanovení o soupisu majetku a inventáře (§ 17 nař.), který měl býti proveden nejpozději do 31. 12. 1925; tento předpis ostatně rázu ryze pořádkového ukázal se býti zejména u velikých podniků zcela neproveditelným. Podle § 19, odst. 5., nař. má býti sestavována bilance každoročního hospodaření státních podniků, která ovšem je možná teprve po soupisu majetku. U dvou největších státních podniků, pošty a železnic, sestavena byla první bilance východisková teprve v r. 1931. Státní podniky jsou však povinny sestavovati i účetní závěrky, jež předkládá za ně parlamentu nejvyšší účetní kontrolní úřad. Nutno tu zvláště upozorniti, že tento úřad koná plnou kontrolní působnost i na státní podniky, jak § 20, odst. 4., nař. výslovně podotýká. Vedle toho ovšem stvořen byl zvláštní vlastní orgán kontrolní, který je zřejmou obdobou dozorčí rady akciových společností, stálá revisní komise (§ 21 nař.). Tato komise je složena ze tří členů, z nichž jednoho jmenuje ministr financí z řad úřednictva svého resortu, dva pak ministr resortní z úředníků příslušného ministerstva. Komise není patrně v nijakém subordinačním poměru k správě příslušného státního podniku, nýbrž podléhá zřejmě jen ministrovi. Mezi členstvím v komisi a ve správním sboru podniku, jakožto orgánu správy podnikové, platí zásada neslučitelnosti.
Poměr mezi finanční správou a státním podnikem je dán základní konstrukcí nařízení, které poskytlo podnikům sice určitou hospodářskou samostatnost, nedalo jim však právní subjektivitu. Státní pokladna poskytuje tudíž podnikům zálohy, avšak tyto zálohy jsou zúročitelné; naproti tomu přebytky svého hospodaření je podnik povinen odváděti do státní pokladny. Sluší ovšem poznamenati, že v dobách hospodářsky obtížných, kdy podniky státní vykazují výsledky pravidelně nepříznivé, se poměr jejich k finanční správě ve směru jejich samostatnosti prakticky ještě více zhoršuje resp. vliv finanční správy pro veškeré hospodářské počiny podniků se podstatně zpevňuje. Zvláštní zmínky zasluhuje úprava fondů u státních podniků. Nařízení (§ 18) rozeznává fond obnovovací a reservní. Tyto fondy jsou podle nařízení povinné, při čemž může příslušné ministerstvo v dohodě s ministerstvem financí a nejvyšším účetním kontrolním úřadem zavésti podle potřeby i fondy jiné. Oba povinné fondy vykládá nařízení celkem podle slovního jejich označení, aniž respektuje zásady bilanční vědy, jež v tomto směru jsou všeobecně uznávány. Není také řečeno z jakých pramenů se fondy načerpávají, takže úpravu lze sotva nazvati dokonalou. V praksi jsou tato ustanovení, alespoň u velikých podniků, neprovedena. Pokud pak se na zavedení fondů pomýšlí, postupuje se bez ohledu na předpis nařízení podle zásad bilanční vědy.
Poměrů zaměstnanců státních podniků si nařízení všímá jen letmo. Lze ovšem z celkové jeho tendence i z jednotlivých ustanovení zejména z § 24 souditi, že pro budoucnost nepočítá u státních podniků se zaměstnanci v poměru veřejnoprávním. I na vůdčích místech (ředitelé v § 12) předvídá nařízení zaměstnance smluvní, právě tak jako všeobecně předvídá zaměstnance námezdní, a to nejenom na dobu přechodnou (§ 24, odst. 3., nař.). Další vývoj se ovšem od naznačených tendencí uchýlil. U některých státních podniků zůstalo gros zaměstnanců v poměru veřejnoprávním (pošty), jinde se odpragmatisování nedařilo. Pouze u podniků státních lesů a statků byla uskutečněna právní úprava, jež pro budoucnost řídila se zásadami nařízení. Na druhé straně lze však pozorovati vývoj odchylný od úpravy, zamýšlené nařízením, i potud, že pozdější právní předpisy v přímém odporu se základní ideou nařízení samostatnost státních podniků ve věcech personálních podstatně omezily. Zejména zákon platový č. 103/1926 Sb. a nařízení, na jeho podkladě vydaná, rozšiřují proti dřívějšímu stavu nemálo kompetenci ministerstev vnitra a financí. Ve shodě s úpravou hospodaření státních podniků tento vývoj jistě není. Tím však nemá býti tvrzeno, že nová úprava neukázala se býti nutnou se stanoviska celostátního. Zvítězila tu zajisté úvaha, že ve státě s parlamentární demokracií je nutno přečetným vlivům, jež jsou zvláště úporné v personáliích státních zaměstnanců, brániti jednak rozšířením míst k rozhodování kompetentních, jednak stanovením tuhých norem, jichž změny jsou obtížně uskutečnitelné.
3. Správní organisace státních podniků. Nařízení změnilo správní organisaci státních podniků jen v některých směrech, pamatujíc i na to, že ani částečná změna správní organisace, jak ji nařízení reguluje, nebude proveditelná ihned; proto je stanoveno v § 23, že dosavadní organisace zůstává v platnosti až do provedení nové úpravy. Před platností nařízení opírala se organisace jednotlivých státních podniků pouze o vnitřní předpisy, jež (s jedinou výjimkou státních drah) nebyly nikde publikovány; pro podnik čsl. státních drah platil organisační statut č. 16/1896 ř. z., jehož platnost na Slovensku a Podkarpatské Rusi není zcela nepochybná. U podniku čsl. pošty byla organisace upravena pouze předpisy interními, nechceme-li organisační předpis spatřovati i v zák. č. 40/1918 Sb., jimž zřízeno bylo ministerstvo pošt a telegrafů. Nařízení žádá pro budoucnost, aby pro každý podnik byl vydán zvláštní organisační řád (§ 6, odst. 3.), který má schvalovati vláda. Publikace předepsána není, je však určeno, že organisační řád má obsahovati působnost správních orgánů podniku a jejich složení. Dosud byly vydány organisační řády pouze pro Státní mincovnu v Kremnici (1925), Státní loterii (1927), Čsl. tabákovou režii (1927). U podniků největších k vydání organisačních řádů nedošlo, lze usuzovati, že překážky a obtíže byly zde příliš značné. Pro Poštovní spořitelnu má vydati organisační řád podle § 4 zák. č. 143/1930 Sb. ministr pošt a telegrafů se schválením vlády. Částečnou úpravu obsahuje ovšem cit. zákon již sám, zejména pokud jde o kompetenci a složení správního sboru (§ 5).
Mezi správními orgány nutno jmenovati na prvém místě vládu, třebaže nařízení samo nepokládá vládu za přímý orgán státních podniků. Je však jisté, že vláda má nemalou ingerenci na správu státních podniků, a to nejenom tím, že podle § 7 nař. rozhoduje o zrušení podniku neb o jeho vyloučení z platnosti nařízení. Jest také počítáno v nařízení (§ 9, odst. 1.) s tím, že i organisační řády podniků určí pro některé věci výslovně kompetenci vlády, jak to ostatně nařízení učinilo samo na př. v § 3, odst. 9., § 19, odst. 5. V tomto vztahu vlády k státním podnikům je možno spatřovati výraz úzké souvislosti podnikového hospodářství se státní administrativou.
Nejvyšším článkem správním u státních podniků jest „nejvyšší správní úřad“ podle terminologie nařízení. Tento výraz, kterým jest míněno příslušné ministerstvo, do jehož resortní působnosti záležitosti určitého státního podniku spadají, byl zvolen proto, aby bylo možno krýti i případy zvláštní, kde podnik státní je resortně přičleněn orgánu, jehož existence není normativně upravena; týká se to státní tiskárny, jež je podřízena presidiu ministerské rady. Ministerstvu (kterýmžto výrazem rozumíme v dalším i presidium ministerské rady, pokud jde o státní tiskárnu) přísluší vrchní vedení podniku, ovšem za účasti správního sboru. Co je rozuměti vrchním vedením, správou podniku a bezprostřední správou (§ 6 nař.), nelze všeobecně určiti. Odpověď bude nutno hledati v organisačním řádu každého podniku, který zajisté podle konkretních potřeb upraví věc různě. U podniku čsl. státních drah stal se pokus vymeziti rozdíl mezi vrchním vedením a správou obsahově při některých kompetenčních směrnicích mezi dosavadními články správy podnikové úpravou publikovanou v úředním věstníku min. žel. ze 16. 9. 1931 (viz k tomu můj Organisační statut čsl. státní správy železniční z r. 1931). Vrchním vedením podniku se tu rozumí: a) vydávání základních směrnic pro podnik, b) rozhodování o jednotlivých věcech tak důležitých, že rozhodnutí může míti význačný vliv na celkové hospodářství podniku, c) schvalování hospodářských plánů a konečných výsledků podniku. Nařízení rozeznává často mezi ministerstvem a ministrem, čímž můžeme rozuměti jen to, že v případech vyhrazených ministrovi nemůže býti příslušná pravomoc vykonávána úředníkem v jeho zastoupení. Vedle příslušného ministerstva mají působnost ve věcech jednotlivých podniků i ministerstva jiná. Zejména rozsáhlá je kompetence ministerstva financí, jež se projevuje i vysláním zvláštního zástupce do správních sborů podniků, jakož i — v otázkách zaměstnaneckých — ministerstva vnitra.
Zcela nový správní orgán stvořen byl nařízením ve správním sboru. Lze jej charakterisovati jako orgán složený a nesamostatný. Jeho votum, které není jen rázu poradního, má totiž právní relevanci jen, přistoupí-li k němu souhlas příslušného ministra. Správnímu sboru přísluší účast na vrchním vedení podniku, při čemž je naznačeno v nařízení, že tento orgán má míti kompetenci rozsáhlou, avšak s výjimkou věcí, jež podle platných předpisů jsou vyhraženy přímo ministrovi nebo podle platných zákonů a nařízení vládě (§ 9). Z této formulace je patrná kompromisní snaha dáti tomuto orgánu pravomoc co největší, avšak neomezovati vládu ani jednotlivé její členy, jakožto příslušné ministry. Správní sbor sestává z nejvýše 12 členů, z nichž jedna třetina může býti vzata z odborníků-neúředníků. Ze zbývajících dvou třetin členů jmenuje jednoho ministr financí v dohodě s ministrem příslušným, ostatní pak příslušný ministr z úředníků svého resortu. Jednání správního sboru děje se tak, že záležitosti, o nichž správní sbor jest kompetentní rozhodovati (buď podle organisačního řádu anebo tam, kde dosud vydán nebyl, podle vnitřních instrukcí), jsou pokládány za vyřízeny jak v ministerstvu příslušném tak i v ministerstvu financí, pokud jeho souhlasu vůbec je třeba, projednáním ve správním sboru, při čemž usnesení tam učiněné musí býti schváleno ministrem resortním. Při odchylném mínění ministra a správního sboru jest rozhodujícím názor ministrův proti votu kteréhokoli člena sboru, jím jmenovaného; naproti tomu votum člena sboru z ministerstva financí nemůže resortní ministr substituovati, takže při takovémto rozporu mínění přenáší se záležitost do rozhodování mezi ministrem příslušným a ministrem financí, resp. — nedohodnou-li se — do rozhodování vlády. Tato úprava jest jen důsledkem právní úpravy, jež nařízení dalo pro členství ve správním sboru. Členové jsou totiž kdykoli odvolatelní, a to stejným způsobem, jak byli jmenováni. Ježto pak člen z ministerstva financí je jmenován tímto ministrem v dohodě s ministrem resortním, nemůže ho tento ministr odvolati a tudíž ani jeho votum svým vlastním rozhodnutím nahraditi. Jednání správního sboru řídí se jednacím řádem, vydaným ministrem na návrh správního sboru. Nebylo by zřejmě proti předpisu nařízení, kdyby v jednacím řádě bylo stanoveno i funkční období, po které by členství ve správním sboru trvalo.
4. Rozsah platnosti nař. č. 206/1924 Sb. a některé statistické údaje. Používajíc zmocnění zák. č. 404/1922 Sb. prohlásilo nařízení v § 1 za státní podniky tyto instituce: Státní loterie, Státní mincovna v Kremnici, Tabáková režie, Tiskárna ministerstva národní obrany, Vojenské lesní podniky (původně Vojenský dřevařský podnik ve Velkých Levárech, změna provedena byla nař. č. 76/1928 Sb. za účelem včlenění střelnic u Malacek a v Brdech do státního podniku), Vojenská továrna na letadla, Čsl. pošta, Poštovní spořitelna (jako samostatný podnik uvedena byla v život nař. č. 179/1930 Sb., kdežto dříve byla součástí podniku poštovního), Státní tiskárny, Čsl. tisková kancelář, Úřední noviny, Uhříněvský školní závod zemědělský, Školní závod zemědělský v Děčíně-Libverdě, Žabčický školní závod zemědělský (teprve nař. č. 11/1928 Sb.), Kuřimský školní závod vysoké školy zvěrolékařské v Brně (teprve nař. č. 183/1929 Sb.), Státní báňské a hutnické závody, Státní lázně, Státní lesy a statky, Čsl. státní dráhy. Bankovní úřad ministerstva financí, u něhož se aktivováním Národní banky stala věc sama bezpředmětnou, byl zrušen zák. č. 102/1925 Sb., vyhláškou min. fin. č. 43/1926 Sb. a formálně jako státní podnik nař. č. 179/1930 Sb.
Správní sbory jmenovaných podniků jsou složeny takto:
Státní loterie — 3 členové (2 úředníci min. fin. a 1 úředník státních loterií),
Státní mincovna — 3 členové (2 úředníci min. fin. a ředitel mincovny),
Tabáková režie — 6 členů (3 úředníci min. fin., 1 president zemské finanční správy, 1 úředník generálního ředitelství tabákové režie, 1 ředitel tabákové továrny),
Tiskárna M. N. O. — 3 členové (2 úředníci M. N. O., 1 úředník min. fin.),
Vojenské lesní podniky — 6 členů (4 úředníci M. N. O., 1 úředník min. fin., 1 úředník fin. prokuratury),
Vojenská továrna na letadla — 3 členové (2 úředníci M. N. O., 1 úředník min. fin., kromě toho se schůzí zúčastňují jako stálí poradci 1 úředník nejv. účet. kontrol. úřadu a 1 úředník fin. prokuratury),
Čsl. pošta — 8 členů (7 úředníků min. pošt, 1 úředník min. fin.),
Poštovní spořitelna — 12 členů podle § 5 zák. č. 143/1930 Sb. (3 úředníci min. pošt, 4 úředníci poštovní spořitelny, 1 úředník min. fin., 4 odborníci),
Státní tiskárny, Tisková kancelář, Úřední noviny — 6 členů (5 úředníků presidia min. rady, 1 úředník min. fin.),
Školní závody — 3 členové (2 úředníci min. škol., 1 úředník min. fin.),
Státní báňské a hutnické závody — 9 členů (6 úředníků min. veř. prací, 1 úředník min. fin., 2 odborníci, z nich 1 zástupce zaměstnanců),
Státní lázně — 3 členové (1 úředník min. zdravotnictví, 1 úředník min. fin., 1 odborník),
Státní lesy a statky — 10 členů (9 úředníků min. zemědělství a přičleněných podniků, 1 úředník min. fin.),
Čsl. státní dráhy — 11 členů (10 úředníků min. železnic a ředitelství státních drah, 1 úředník min. fin.).
Z tohoto přehledu je patrno, že ustanovení nařízení o odbornících-neúřednících ve správních sborech státních podniků bylo jen nepatrně použito.
Hospodářský význam státních podniků je velmi značný, jak ukazují číslice dále uvedené. Jest třeba po formální stránce říci, že rozpočty až do r. 1923 neznaly rozlišování mezi vlastní státní správou a státními podniky. Příjmy ze státního podnikání figurovaly tudíž v příslušných kapitolách rozpočtových mezi ostatními státními příjmy, právě tak jako vydání; pro změny ve vydáních platily všeobecné zásady rozpočtové (zejména o virementech). Teprve zák. č. 372/1922 Sb. (fin. zák. na r. 1923) odděluje státní podniky od státní správy, odvolávaje se na zák. č. 404/1922 Sb., aniž ovšem důsledky ještě provádí. Zák. č. 278/1924 Sb. (fin. zák. na r. 1925) uskutečnil však již myšlenku nař. č. 206/1924 Sb.; příjmové a výdajové složky podnikového hospodářství byly z rozpočtu vyloučeny a byly vykázány pouze v přílohových sešitech, kdežto ve vlastním rozpočtu objevilo se pouze saldo každého jednotlivého podniku. Konečně zák. č. 221/1926 Sb. (fin. zák. na r. 1927) provedl i formální přeskupení rozpočtového materiálu s ohledem na státní podniky. Byly zařaděny do skupiny II., ve které vykázány byly hrubé rozpočty státních podniků, a to odděleně rozpočty provozní a investiční. Provozní rozpočet podniků končí buď přebytkem, který je vykázán jako příjem ve státním rozpočtu, anebo schodkem, který figuruje jako výdaj státní správy. Investice jsou hrazeny zásadně buď z přebytků státních podniků anebo příspěvkem státní pokladny. Teprve v pozdějších letech jsou investice některých podniků hrazeny půjčkami, jež ovšem zúrokují a umořují příslušné státní podniky. Formálně jest skupina státních podniků ve státním rozpočtu dělena na finanční monopoly (tabáková režie a státní loterie), správní monopoly (mincovna, pošta, železnice) a ostatní státní podniky. Zák. č. 199/1931 Sb. (fin. zák. na r. 1932) vykazuje celkové výdaje provozní státních podniků ve výši 8929634960 Kč, příjmy ve výši 10459730300 Kč. Investiční výdaje jsou vykázány v částce 1032827800 Kč. Ze srovnání s rozpočtem výdajů a příjmů státní správy je patrno, že rozpočet podniků je na straně výdajů bezmála stejně vysoký jako rozpočet státní správy, na straně příjmů je pak vyšší. Po stránce zaměstnanecké representují státní podniky rovněž značnou posici. Ačkoli podrobná statistická data všech zaměstnanců státních podniků nejsou přístupná, je přece jisto, že státní podniky zaměstnávají daleko více nežli polovinu všech zaměstnanců státních vůbec.
5. Kritika a reformní snahy. Krátce po té, kdy nař. č. 206/1924 Sb. bylo vydáno, stalo se předmětem četných kritik a pochybností. Nejzávažnější vada spatřována byla a jest ještě dosud v tom, že nařízení upravuje stejným způsobem poměry podniků rozsáhlých jako podniků zcela malého významu. Je pochopitelno, že předpisy, které se mohou hoditi na správu podniků malého rozsahu, nevyhovují zcela pro podniky, jichž rozsah jest větší, než kteréhokoli podniku soukromého ve státě (železnice). K této výtce lze připojiti ještě další v tom směru, že chybou nařízení jest, že nerozlišuje mezi podniky, jichž činností se téměř úplně vyčerpává působnost příslušného ministerstva (železnice, pošty) a mezi podniky, které tvoří jen nepatrnou složku ministerstva resortního. Tím se totiž stalo, že některé předpisy, kdyby byly v praksi prováděny, vedly by k úplnému zmatku. To týká se na př. sestavování a předkládání rozpočtů a účetní závěrky. Další závažná námitka týká se toho, že nařízení má velmi neurčitá a často hospodářsky nesprávná ustanovení, jež mají upravovati hospodářskou gesci podniku. Tak zejména předpisy o fondech, o zúrokování kapitálu jsou zcela nedostatečné a ani zdaleka nevystihují zásady, jež vybudovala bilanční věda. Pokud jde o organisaci bývá vytýkáno (a právem), že organisace podniků státních nařízením provedená jest nedokonalá, neboť neskytá žádných sankcí na to, že orgánové podnikoví nebudou ve svých disposicích mařeni vlivy mimopodnikovými. Také úprava činnosti kontrolních orgánů jest nedostatečná. Rovněž nutno konstatovati, že úprava, kterou dalo nařízení pro vyrovnání nároků a závazků státních podniků vůči podnikům jiným resp. vůči jiným státním odvětvím, jest jen náznaková a neskytá dostatečnou basi pro to, aby mohla býti v praksi uvedena do důsledků ve skutek. Všeobecně lze ještě poznamenati, že při té úpravě hospodářství ve státních podnicích, kterou provedlo nařízení, nebylo po stránce právní nutno sahati k solenním formám zákona a nařízení, nýbrž že prostě stačila vnitřní instrukce vládních orgánů.
Než nelze také přehlížeti klady nařízení ani obtíže, za kterých bylo nařízení vydáno. Největším positivním výsledkem hospodaření státních podniků, vyplývajícím z nařízení, jest možnost saldovního hospodářství, které poskytuje podnikům volnost v jejich počinech, nevázaných na finanční zákon a úvěry státním rozpočtem povolené. Nutno přičísti nařízení také k dobru, že dalo popud k zavedení účtování u státních podniků, jež lépe vyhovuje hospodářským jejich činnostem, nežli účtování zavedené u státní administrativy. Tím jest také získán přehled o výsledcích hospodářských a jejich poměru k vloženému kapitálu. Nařízení jest výsledkem komproisu mezi protilehlými zájmy, jež se při jeho vydávání uplatňovaly. Proto leckdy nedokonalá dikce a neurčitost výrazu. Nepochybné plus, jež bylo výše naznačeno, jest sice do jisté míry paralysováno přílišným uplatněním finanční správy státní v hospodářství státních podniků, jež se projevuje účastí zástupců ministerstva financí ve správních sborech podniků, avšak na druhé straně znamená úzký styk finanční správy se státními podniky také do jisté míry ulehčení pro administrativní vyřizování věcí, na nichž jest finanční správa státní nezbytně interesována.
V r. 1927 utvořen byl vládou na popud ministra financí dra. Engliše sbor předsedů správních sborů státních podniků, jehož účelem mělo býti mimo jiné připraviti novelisaci nař. č. 206/1924 Sb. Práce zmíněného sboru byly skončeny již v r. 1929 a týkaly se téměř všech otázek, jež byly výše jako kritické výtky obsahu dnešního nařízení uvedeny. Novelisace však nebyla uskutečněna, a to jednak proto, že z důvodů mimo věc ležících nebylo lze přikročiti k projednání námětů předsedů správních sborů v normálním řízení, obvyklém pro osnovy vládních nařízení, jednak však také proto, že převládl u ministerstva financí názor uskutečniti novelisaci teprve v rámci celkového zákona o státním hospodářství, k jehož projednání však zatím nedošlo.
6. Státní podniky mimo nař. č. 206/1924 Sb. Státní podniky jsou vyjmenovány v nař. č. 206/1924 Sb. taxativně. Stranou zůstávají však takové útvary, které jsou součástí státní administrativy, anebo ty, jež jsou oděny v právní formu obvyklou v soukromém podnikání, u nichž však stát jest kapitálově interesován. Do podrobností není možno jíti, avšak alespoň na některé typické zjevy nutno poukázati.
Státním podnikem mimo nař. č. 206/1924 Sb. jsou zejména Státní aerolinie. Usnesením vlády bylo sice stanoveno, že na tento útvar je pohlížeti jako na státní podnik, avšak formálně za státní podnik prohlášeny nebyly, rozpočtově pak figurují v administrativním rozpočtu ministerstva veřejných prací. Důvod nutno patrně hledati v hluboké pasivitě, jež je výsledkem toho, že jde o moderní technický prostředek, který hospodářsky není soběstačný. Správu vede zvláštní správní výbor složený se zástupců řady ministerstev. Po stránce právní jde tu ovšem pouze o odvětví ministerstva veřejných prací, při kterém správní výbor se jeví jako poradní sbor ministra.
Ve formě soukromoprávní je státní podnikání oděno v Radiojournalu. Je to společnost s ručením obmezeným, jejíž kapitál činí 1000000 Kč. 51% kapitálu upsal stát (min. pošt), zbytek je v rukách soukromých. Správu vede jednatelský sbor o 7 členech, z nichž 4 jsou zástupci státu (2 zástupci min. pošt, po jednom tiskový odbor presidia min. rady a min. zahr. věcí) a 3 zástupci soukromých kapitálových účastníků. V dozorčí radě o 4 členech jsou 2 zástupci státu (min. pošt a min. fin.) a 2 soukromých podílníků.
Jiná jest organisace Jihočeské automobilové společnosti, která ovšem je společností akciovou, jejíž kapitál z 51% vlastní stát (z polovice min. pošt a železnic). Ve správní radě nemá však státní správa většinu, za to mají zástupcové státu právo veta, jež je stanovami založeno.
Zvláštní postavení zaujímají akciové společnosti paroplavby Labské, Dunajské a Oderské. Poměr státní správy k prvním dvěma akciovým společnostem upraven byl zvláštní smlouvou, jíž se dostalo zákonodárné sankce (zák. č. 188/1922 Sb.). Podle smlouvy má stát dvě třetiny akciového kapitálu, ve správě společnosti mají převahu zástupci soukromých činitelů kapitálových (bank). U akciové společnosti Oderské paroplavby je kapitálová situace obdobná (zák. č. 64/1924 Sb.), avšak ve správě má také stát převahu svými zástupci; sluší ovšem míti na mysli, že zák. č. 136/1928 Sb. dostalo se vládě zmocnění ke změnám smlouvy, jež byla schválena zák. č. 64/1924 Sb.

B. Veřejné podniky.

Je především nutno ujasniti si význam slov „veřejný podnik“. Vymezování tohoto pojmu a ohraničování zjevu, který jest jím naznačován, jest v zákonodárství i v nauce velmi rozmanité, takže lze věru říci, že sotva najdeme shodu v názorech jen dvou lidí, kteří se problémem veřejného podniku zabývali. Je nesporné, že příčinou jest překotný hospodářský vývoj zejména po válce, jemuž právní řád ani zdaleka nestačil; pro nové hospodářské útvary bylo proto užíváno právních formulací, jež se pro ně nijak nehodily, neboť byly sdělávány na útvary jiné a za poměrů zcela odlišných.
Nauka veřejného práva rozumí s O. Mayerem pod výrazem „veřejný podnik" tolik jako podnik soukromý obstarávající určitý výsek veřejné správy; pro subjekt podniku razil O. Mayer označení beliehener Unternehmer. To jest podnik veřejný v užším slova smyslu. V širším slova smyslu rozumí nauka správního práva veřejným podnikem činnost zvláště kvalifikovanou s omezenou časovou dobou na rozdíl od ústavu veřejného, kde jde o činnost trvalou. Základem veřejného podniku v užším slova smyslu jest svěření určité činnosti se strany veřejné správy, kde tato činnost je vlastně doma (O. Mayer), což se děje koncesí. Právě naznačený výklad pojmu veřejný podnik, který souvisí úzce i s pojmem ústavu veřejného (o tom viz příslušné heslo), má bezprostřední význam pro teorii správního práva, neboť lze jím vysvětliti určitý vztah některých činností soukromníků ke státní správě, jak bývá obvykle právním řádem regulován. Obdobná jest situace i v nauce francouzské, z níž O. Mayer ostatně do jisté míry vycházel. Établissement publics a établissement d'intérêt public jsou zjevy velmi blízké tomu, co německá nauka nazývá veřejným ústavem a veřejným podnikem (svěřeným), třebaže se ovšem obojí pojmy zcela nekryjí. Nevýhoda nauky O. Mayerovy jest ta, že neví si dobře, co počíti s podniky, jež veřejnoprávní korporace provozuje sama. Řaditi je vesměs do kategorie veřejných ústavů (nesamostatných) dobře nejde, ježto by pak pojem ten byl rozšiřován tak, že by prakticky byl nepoužitelný.
Jindy míní se veřejným podnikem každá hospodářská činnost veřejnoprávních subjektů. Je pak veřejným podnikem vše, co provozuje stát, obec a jiné veřejnoprávní korporace a co leží ve sféře hospodářské (a contrario působnosti vrchnostenské), tedy— má-li se věc takto definovati — vše, co provozují veřejnoprávní korporace paralelně se soukromníky, ať již jde o činnost, kterou soukromníci skutečně také vyvíjejí anebo kterou by alespoň potencielně vyvíjeti mohli. Tento obsah pojmu má patrně na mysli Sigloch. Zkušenost však učí, že právní předpisy nenazývají všechny hospodářské činnosti veřejnoprávních korporací veřejnými podniky, neboť leckdy se rozlišuje (tak na př. nař. č. 143/1922 Sb. k § 22 zák. č. 329/1921 Sb.). Na druhé straně setkáváme se s označením veřejný podnik i tehdy, kdy subjektem není veřejnoprávní korporace a kdy nanejvýše mohli bychom mluviti o zvláštní relaci podniku k státní (veřejné) moci, takže bychom se vraceli k vymezení pojmu, o němž mluveno bylo na prvém místě.
Konečně nelze popříti, že zákonodárství a také prakse užívá výrazu veřejný podnik pro různé činnosti, které lze spíše citově chápati jako činnosti v zájmu širším nežli je zájem subjektu podniku. Při tom leckdy není oné právní relace k státní moci, o kterou opírá nauka správního práva svou formulaci, ale není také subjektu zvláště kvalifikovaného. Nelze jinak nežli označiti věc tak, že veřejný podnik je charakterisován veřejným zájmem (Boh. adm. 5766), který jest k jeho činnosti připoután. Pojem veřejného zájmu je ovšem juristicky neřešitelný, neboť nelze ho definovati. Nezbývá tudíž nežli hleděti k tomu, aby bylo zkoumáno v každém jednotlivém případě, jaký je vztah (nikoli právní, nýbrž obsahový) podniku, který nazýváme veřejným, k státní moci, nebo k veřejnoprávní korporaci, jejímž příslušníkům slouží. Snad lze všeobecně říci tolik, že veřejný podnik má účel prospěti nikoli jen zájmům svého subjektu, nýbrž že ukájí svou činností také potřeby veškerenstva neb alespoň neurčité části subjektů, jimž činnost podniku přichází k dobru. Nemůže býti charakteristickým znakem veřejného podniku, zda činnost jeho jest pro subjekt lukrativní nebo zda neskýtá mu žádný materielní prospěch (Boh. fin. 227, 762); kdybychom chtěli takto postupovati, bylo by nutno celou řadu činností, k nimž právní řád hledí jako k veřejným podnikům, z pojmu vyloučiti na př. podniky všeužitečné elektrárenské (jinak soudí Klapka, Veřejná služba a veřejný ústav, str. 64).
Jestliže přesná definice veřejného podniku nemůže býti podána, lze přece jenom uvésti hlavní znaky, jimiž právní řád dává na jevo, že nepohlíží na určitou činnost jako na záležitost ryze soukromou. Při tom sluší míti ovšem na mysli, že největší část veřejných podniků jest opravdu v rukou veřejnoprávních korporací, aniž však z toho plyne, že jedině těmto subjektům jest činnost provozovaná veřejnými podniky vyhražena. Kromě toho je třeba také míti na mysli, že právní předpisy leckdy nemluví verbis expressis o podnicích veřejných, nýbrž naznačují věc výrazy jinými, jako na př. podniky veřejně prospěšné (nař. č. 376/1922 Sb.), podniky, které slouží veřejnému zájmu (zák. č. 329/1921 Sb., nař. č. 82/1925 Sb.), podniky obecně prospěšné (zák. č. 76/1927 Sb.). Ve všech těchto a jiných obratech slovních nutno však spatřovati snahu normotvůrce vyjádřiti onu zvláštní relaci, kterou má podnik k zájmům veškerenstva, jež právě veřejné podniky charakterisuje.
Zvláštní postavení veřejných podniků projevuje se zejména v záležitostech daňových. Podniky veřejné jsou v předpisech daňových posuzovány pravidelně značně benevolentněji, nežli podniky rázu ryze soukromého. Buď jsou od daní vůbec osvobozovány nebo jsou jim daně alespoň vyměřovány sazbou nižší. Tak na př. zmocňuje § 73 zák. č. 76/1927 Sb. min. fin., aby osvobodilo podniky obecně prospěšné od daně výdělkové. Nelze zapomínati, že u podniků státních znamenalo by osvobození od daně, provedené přímočaře, nespravedlivou základnu srovnávací v porovnání s obdobnými podniky soukromníků, nehledíc ani k tomu, že by s hlediska ideového plynulo z podobné právní úpravy nerovnoměrné nakládání různými subjekty. Proto právní řád i u podniků státních rozlišuje s hlediska daňového mezi těmi, jež mají zvláštní význam se stanoviska veřejného zájmu, a podniky ostatními. Zák. č. 76/1927 Sb. podrobuje na př. dani výdělkové zásadně všechny státní podniky (§ 68), avšak ty z nich, které jsou provozovány k účelům veřejné správy (tudíž podniky veřejné), od daně osvobozuje (§ 72).
Veřejné podniky v rukách soukromníků podrobeny bývají zvlášť důraznému dozoru státní moci. To platí na př. pro podniky železniční, kde neplnění četných povinností, podávající se ze zákona koncesního a železničního provozního řádu může vésti podle § 12 nař. č. 238/1854 ř. z. až k sekvestraci. Veřejným podnikům bývá uložena rozsáhlá povinnost provozní, zejména povinnost udržovati provoz nepřetržitě. Zákon o 8hodinové době pracovní č. 91/1918 Sb. obsahuje zvláštní předpisy pro podniky s nepřetržitou dobou pracovní, čímž béře na zájem veřejnosti s tím spojený náležitý zřetel. Podmínky, za kterých veřejné podniky konají své služby, bývají zhusta stanoveny generelními předpisy, které úchylek pro jednotlivé případy neznají. Uplatňuje se tu tedy v nejrozsáhlejší míře rovnoměrný postup vůči všem, kdož služeb podniků používají. Často nabývá tato úprava pro používání služeb veřejného podniku téměř již forem, obvyklých ve veřejném právu, takže nastává téměř neznatelný přechod od veřejného podniku k veřejnému ústavu (v nejužším slova smyslu). Jindy jest podnikům veřejným dána přednost v možnosti jejich hospodářského vývoje před podniky soukromými, jak je toho příkladem preference elektrických podniků všeužitečných podle zák. č. 438/1919 Sb. Konečně lze také uvésti, že u řady veřejných podniků jest předvídáno přímo převzetí do rukou státu, objeví-li se, že soukromý podnikatel nemůže požadavkům veřejného zájmu svým provozem úplně dostáti.
Z různých těchto úprav právních můžeme sestaviti jakýsi seznam charakteristických známek veřejných podniků, při čemž lze jíti i dále a usuzovati, že tužší reglementace a dozor podniku nasvědčuje většímu veřejnému zájmu, který s provozem podniku právní řád spojuje, takže by bylo možno prováděti i klasifikaci veřejných podniků podle stupně veřejného zájmu. Ovšem že podobná kategorisace může míti pouze význam přehledu, aniž z ní plynou nějaké praktické a teoretické důsledky.
Tam, kde právní předpisy, jak je to nejčastější, nemluví o určitých podnicích konkretních, nýbrž kde zmiňují se pouze všeobecně o podnicích veřejných, obecně prospěšných atd., nutno obsah tohoto pojmu teprve výkladem určiti. N. s. s. formuluje věc tak, že musí jíti o podnik, který bezprostředně slouží zájmu veřejnému, totiž v ten způsob, že plní nějaký úkol veřejný, takže je možno označiti podnik za kus veřejné správy (Boh. adm. 5766). Jindy rozvádí věc (v jiné souvislosti) tak, že nutno bráti zřetel na vládnoucí názory sociální, rozvoj obchodu, poměry hospodářské a výdělečné, zeměpisnou a klimatickou polohu a pod. (Boh. fin. 2488, 3759, 4196). Všeobecné formulace nemohou podstatu věci vystihnouti. Je třeba zkoumati skutečně v každém jednotlivém případě, zda podnik jest v zájmu veškerenstva či ne, resp. slouží-li především ku prospěchu podnikatele anebo zda v prvé řadě má za účel uspokojiti potřebu těch, kdož jeho služeb používají, a teprve v druhé řadě přinésti prospěch podnikateli. Jisto však je, že vývoj doby vede k stále většímu rozšiřování okruhu veřejných podniků. Třebaže právní řád přiznává tuto vlastnost jednotlivým podnikům jen váhavě, můžeme přece jenom říci, že veřejné podniky pronikají poznenáhlu i do těch činností, které ještě do nedávna byly výlučnou doménou soukromého podnikání v nejryzejší formě. Nepochybně má tento vývoj důvod v rozšíření kulturní úrovně vrstev obyvatelstva; na uspokojení těchto kulturních požadavků nepostačují soukromohospodářsky provozované podniky se svou snahou docíliti největší rentability bez ohledu na to, zda a jak jsou obstarány potřeby těch, kdož služeb podniku používají.
Velmi rozsáhlý je okruh podniků obecních, z nichž však pouze část může býti čítána k podnikům veřejným. Vzhledem k tomu, že organisačně jsou tyto podniky v úzké souvislosti se správou obce vůbec, nutno odkázati na výklady v hesle Samospráva.
Literatura.
O. Mayer: „Deutsches Verwaltungsrecht“, vyd. 3., sv. II.; týž: „Die juristische Person und ihre Verwertbarkeit im öffentlichen Recht; Kormann: „Öffentliche Anstalt“ ve Wörterbuch des deutschen Staats- und Verwaltungsrechtes, vyd. 2., sv. 3.; Kormann-List: „Einführung in die Praxis des Verwaltungsrechtes"; Jellinek: „Verwaltungsrecht“, vyd. 3.; Köttgen-Richter: „Verwaltungsrecht der öffentlichen Anstalt“ ve Veröffentlichungen der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer, 1929; Köttgen: „Die erwerbswirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand und das öffentliche Recht“; Klapka: „Obecní ústavy a podniky“; týž: „Veřejná služba a veřejný ústav"; Rotnágl: „Obecní podnik" ve Věstníku čsl. měst a obcí, 1932; Havelka-Janovský: „Státní podniky, jejich organisace, správa a rozdíl od podniku a ústavu veřejného" (III. sjezd čsl. právníků v Bratislavě); Čermák: „Československé státní dráhy po stránce finanční" v Časopise pro železniční právo a politiku, roč. VII.; týž: „Problém odpisu ze zakládací hodnoty ve státním podniku železničním", tamže roč. III.; týž: „Problém úhrady vydání státních podniků", tamže roč. XI.; týž: „Bilanční problémy ČSD" v Národohospodářském obzoru, roč. 1930; Engliš: „Finanční věda"; Engländer: „Öffentliche Unternehmungen" a Amonn: „Die privatwirtschaftlichen Einnahmen aus privat- und öffentlichwirtschaftlichen Unterhehmungen", obě práce v Handbuch der Finanzwissenschaft (Gerloff a Meisel); Schmelcher: „Gemischtwirtschaftliche Unternehmungen" v Handwörterbuch der Staatswissenschaften, vyd. 4., sv. IV.; Landmann (red.): „Moderne Organisationsformen der öffentlichen Unternehmung", díl I. až IV. ve Schriften des Vereines für Sozialpolitik; Drachovský: „Hospodářství ve státních podnicích" (Sbírka přednášek České společnosti národohospodářské, 1924); Matějka: „Pojem veřejnoprávní korporace"; Jacobi: „Betrieb und Unternehmen als Rechtsbegriffe" (zvl. otisk z Festschrift für Ehrenberg); Sperlich: „Öffentlichrechtlich und privatrechtlich betriebene Gemeindeanstalten und Einrichtungen" v Annalen des Deutschen Reichs, 1931; Sigloch: „Die Unternehmungen der öffentlichen Hand".
Jiří Havelka.

Citace:

Změna v úřadu ministra sociální péče.. Sociální revue. Věstník Ministerstva sociální péče. Praha: Ministerstvo sociální péče, 1929, svazek/ročník 10, s. 533-534.