Politická odpovědnost ministrů ve Francii.

Vladimír Henzl (Bratislava) 1)
I. Úvod. Francie byla až do Veliké Revoluce státem absolutistickým. Představitelem státu byl panovník vládnoucí podle své vlastní vůle, nikomu neodpovědný. Veliká Revoluce přinesla zcela nové nazírání na státní moc. Idee Montesquiovy a Rousseaovv staly se katechismem revoluce. Rousseauova zásada: »Národ je svrchovaným držitelem všeliké moci. Osoby disponující vládní mocí ve všech jejich formách jsou zmocněnci a sluhy národa a vždycky mohou býti poháněny národem k odpovědnosti«, stala se jedním z pilířů, na nichž byla budována nová soustava státní. Je zásluhou francouzské demokracie, že vybudovala princip odpovědnosti a položila tak základ k ústavám všech nových poválečných demokracií.
II. Theoretická base politické odpovědnosti ministrů. Kontrola moci výkonné náleží sněmovnám, poněvadž ony odvozují svůj původ od národa a poněvadž už svým složením jsou nejreálnějšími zárukami proti chybám a zneužívání moci. Je třeba také velini často harmonie mezi oddělenou mocí zákonodárnou a výkonnou, určité spolupráce a vzájemného vlivu. A zvláště je nutno nalézti nějaký rychlý, ale klidný prostředek, jímž by případné spory mezi mocí výkonnou a zákonodárnou byly urovnány. Není možno bez nebezpečí volati k rozhodnutí národ jako nejvyššího a nejoprávněnějšího rozhodčího. Tato funkce je přenesena na parlament, poněvadž on je voleným mluvčím národa a on je předurčen, aby nejvěrněji vyjádřil jeho touhy a jeho vůli. Kdyby naopak poslední slovo náleželo moci výkonné, dospěli bychom k nebezpečné její hegemonii.
III. Historický vývoj politické odpovědnosti ministrů. První ústava francouzská 1789—91 nezná ministerské odpovědnosti. V konstituci z roku 1793 ministři nazvaní »agents en chef de l’administration générale« netvořili jednotné těleso (ministerskou radu) a ani neměli žádného vztahu k sboru zákonodárnému.
Ústava z III. roku přejala hluboké oddělení moci zákonodárné a moci výkonné z ústavy z roku 1791.
V soustavě tří sborů: senátu, tribunálu a zákonodárného shromáždění (ústava VIII. roku) neuplatnila se zásada parlamentního režimu. Ministři neměli žádného vztahu k sborům. Byli jen služebníky Napoleona diktátora nebo monarchy jako ministři starého režimu.
Teprve ústavní listinou z roku 1814 byl učiněn první vážnější krok k parlamentnímu režimu ve Francii.
Ale ani zde ještě se nesetkáváme s politickou odpovědností ministrů. Jen články 55. a 56. mluví o odpovědnosti trestní v případech velezrady a zpronevěry veřejných peněz. Ale tehdy už byl nedostatek ústavy dobře poznán. Chateaubriand napsal ve svých Politických úvahách:2) »Mluví se o ministrech... máme proti jejich neschopnosti záruku, která vyvěrá z přirozené povahy našich ústav; poněvadž člověk absolutně neschopný nemůže dlouho zastávat první místo v representativní vládě. — Atakován zákonem a oběma sněmovnami bude velmi brzo donucen vzdát se postavení, jehož se mu podařilo dosáhnou ti jen přízní«.
S červencovou monarchií (1830) triumfovala idea parlamentní vlády. Od té doby panovník nesměl míti žádné efektivní účastenství na řízení vlády; byli to vždy ministři, kteří nahrazovali jeho vůli a on nemohl než přijímati jejich vůli, dokud byli podepřeni parlamentní většinou. Nejrozhodněji hájil tuto koncepci Thiers, vyjádřiv ji slovy: Le roi regne, et ne gouverne pas. Ústava z roku 1848 po prve postavila v čelo francouzské republiky presidenta. Zároveň určila jeho odpovědnost. Ale presidentova odpovědnost nevylučovala odpovědnost ministrů. Ovšem bylo pochybno, zda výrazem odpovědnost ministerská je možno rozuměti kromě odpovědnosti trestní a osobní i odpovědnost politickou a solidární.
Nová ústava z roku 1852 nezná politické odpovědnosti ministru. Ministři jsou odpovědni pouze panovníkovi a to nikoliv jako kolektivum, ale jen individuelně. Moc výkonná a moc zákonodárná byly hluboce od sebe vzdáleny. Zákonodárný sbor neměl žádného prostředku, jímž by vyjádřil svůj souhlas nebonesouhlas s politikou vlády. A tak se stalo, že v té době Francie byla více vzdálena parlamentního režimu než kdy jindy. — Ale návrat faktické, nikoliv legální politické odpovědnosti ministrů, nastal roku 1860, kdy dekretem císařským bylo dovoleno senátu a zákonodárnému sboru každého roku odhlasovat adresu a odpověď na trůnní řeč. Tato odpověď byla kritikou vnitřní i zahraniční politiky státu. Právní důsledky tato kritika neměla žádné. — Roku 1867 instituce adres byla zrušena a nahražena novým, lepším a jistějším prostředkem politické kontroly: interpelacemi adresovanými vládě.· Ale ani to ještě neznamená ministerskou odpovědnost v pravém slova smyslu.
Senatus-consultum z roku 1869, jež mělo nově upraviti ministerskou odpovědnost, je nesrozumitelné: Les ministres ne dependent que de l’Empereur. Ils sont responsables. O tom, jak vyložili smysl tohoto článku, byly veliké dohady. Oba řádky totiž si vzájemně odporují.
V ústavě z 21. května 1870 zásada ministerské odpovědnosti je vyjádřena větou: Les ministres délibèrent en conseil sous la présidence de l’Empereur. — Ils sont responsables. Tím je potvrzena jejich odpovědnost bez omezení stejně jako jejich kolektivní činnost.
Ústava z 21. května 1870 padla s císařskou dynastií 4. září 1870 ve velké katastrofě, jež byla výsledkem osudných chyb a omylů shromažďovaných za dlouhého panování moci skoro absolutistické· A po politickém uklidnění rodí se roku 1875 nová ústava, která zná už pravou politickou odpovědnost ministrů.
V celém pochodu k parlamentnímu režimu francouzskému není nějakého systematického vývoje. Neshledáváme se s etapami, z nichž každá následující by znamenala, přiblížení se k parlamentnímu režimu. Spíše bychom řekli, že princip parlamentního režimu byl vysloven už na začátku XIX. století, ale jeho uskutečnění bylo brzděno absolutistickými snahami panovníka. Teprve po nerozhodném tápání našla Francie cestu náhodnou a přece historicky odůvodněnou k parlamentnímu režimu ústavou z r. 1875. Slovem parlamentní režim rádi bychom rozuměli i politickou odpovědnost ministrů. IV. listava z roku 1875. (Pojem politické odpovědnosti ministrů podle ústavy z roku 1875.) »Renoncer a la majorité, c’est vouloir marcher sans pieds, voler sans ailes«. Tak vyjádřil Chateaubriand závislost ministrů na parlamentu. Ministři, aby se udrželi u moci, musejí jiti v politických intencích, které jim byly určeny parlamentní většinou. Ale při tom je nutno, aby si zachovali určitou nezávislost a volnost v detailech své činnosti. Jinak ztratí nutnou autoritu a celá aparatura vládní stane se těší a nehybnější· Charles Lefebure3) i Chateaubriand4) pěkně vyjádřili ministerskou odpovědnost: »Vláda, jejíž pákou je důvěra a uzdou odpovědnost, nesmí byti zneklidňována potřebou utíkati se bez ustání k předběžnému potvrzování svých opatření«. — »Les ministres doivent être maîtres des Chambres par le fond et leurs serviteurs par la forme«. Ministři, aby si byli jisti, že jejich politika bude politikou parlamentní majority, předloží svůj program parlamentu ve svém vstupním exposé. Zůstávajíce věrnými svému programu, který vyložili (ten ovšem může být v podrobnostech přizpůsoben okolnostem), nepřestávají míti nutnost morální podpory obou komor.
Jakmile ztratí důvěru některé sněmovny, jakmile parlament uzná, že odbočili od cesty, jež jim byla vytknuta, bude jim odepřeno dále vykonávat jejich funkce.
V. Solidární odpovědnost a individuelní odpovědnost ministrů. Ministerská odpovědnost je dvojího druhu: solidární a individuelní. Všechny akty, které zajímají generální politiku vlády, veškerá'opatření, která ministři jsou povoláni vykonati společně a která jsou jen prováděním politického programu kabinetu, nesou s sebou kolektivní odpovědnost. Není ani potřebí, aby každý ministr participoval na inkriminovaném činu. A přece bude odpověden solidárně se svými kolegy. Jinak každá sankce stala by se slabší, jakmile by byla rozdělena. Každý by svaloval vinu na svého koautora. »Odpovědnost by byla všude a na konec by nebyla nikde«. (Hervieu5)
Osobní politická odpovědnost ministrů vyskytuje se v případech velmi řídkých. Je obyčejně následkem projevů povahy nejvíce administrativní, jež je možno přičísti jednomu členu kabinetu, nebo takového počínání rázu politického, které uhnulo s linie společného politického vedení vlády a o kterém tato nerozhodla kolektivním způsobem.
Přes to, že existuje ve francouzské ústavě dvojí odpovědnost kolektivní a individuelní, vidíme v parlamentních zvycích francouzských nepopiratelnou tendenci pokládati ministerskou odpovědnost v principu za solidární. VI. (Neodpovědnost presidenta.) Jeden z principů parlamentního režimu je nutnost prohlášení neodpovědnosti náčelníka státu. Anglické zvykové právo vyjadřuje to formulí: Král nemůže nic zlého učiniti. Není těžko pochopit, že kdyby panovník se svojí důstojností a důležitostí svého postavení byl vystaven konstituční odpovědnosti, stát by se dostal do nebezpečí zmatků a nepořádků, kdykoliv by byl president pohnán k odpovědnosti. Jestliže ale naopak, uprostřed opakovaných pádů ministerstev, zůstává u vlády nějaký pevný orgán (a tím je náčelník státu), schopný zachovati základní tradice vlády, stálý representant státu na venek, stává se nebezpečí zmatků mnohem menším. Ale zase nebylo možno ponechati vedení státu libovůli neodpovědného panovníka. Proto článek 3. ústavní listiny z roku 1875 stanoví: »každý projev presidenta republiky musí býti kontrasignován ministrem«. A tak podpisem ministrovým přechází odpovědnost presidentova na ministra, který akt spolupodepsal. Tím je dána nejlepší možná záruka proti zneužití moci, kterého by se neodpovědný president mohl dopustit. A tak politická odpovědnost ministrů vylučuje jakoukoliv možnost uskutečnit cestou zákonnou vládu absolutní a osobní.
VII. (Politická odpovědnost ministrů před senátem.) Každá z obou sněmoven dostala svoji zvláštní individualitu přesně rozlišenou. Jen ve zvláštním případě obě sněmovny jsou spojeny (volba presidenta). Ve skutečnosti byly vytvořeny dva sbory o nestejném počtu členů, ale přesto opatřené stejným vlivem. Poněvadž oba sbory jsou zástupci lidu, plynulo by z toho, že vláda by měla demisionovat jen tehdy, když by se většiny obou sněmoven vyslovily proti ní. Ale přes to skutečnost je jiná. Stačí, aby jediná sněmovna vyslovila nedůvěru vládě a vláda musí odstoupit. Toto pravidlo je jen důsledkem toho, že každá sněmovna má ve své moci všemocné prostředky, jimiž může zameziti existenci vlády, která ztratila její důvěru. (Má na př. právo zamítnout státní rozpočet nebo právo neodhlasovat kterýkoliv zákon, který by vláda absolutně nutně potřebovala.) Tyto důvody stačí, aby kterákoliv sněmovna přivedla vládu k pádu. Proto ministerská odpovědnost platí vůči oběma sněmovnám.
Proti rovnosti senátu a poslanecké sněmovny vyskytly se nejvážnější námitky. Tvrdí se totiž, že v tom případě, že senát má stejná práva jako poslanecká sněmovna, dojde k určité nerovnováze nejen mezi senátem a poslaneckou sněmovnou, ale i mezi mocí zákonodárnou a mocí výkonnou. Senát, který nemůže býti mocí výkonnou rozpuštěn, a který může donutit vládu, aby odstoupila, stává se všemocným, všechny ostatní ovládajícím. Prof. Esmein chce vysvětlit, že ani text ústavy z roku 1875 »Ministři jsou odpovědni sněmovnám« .. . nelze bráti do slova, právě tak jako text čl. 2. senatus-consulta z 8. září 1869: Ministři závisejí jen na císaři. Jsou odpovědni. Prof. Esmein tvrdí, že stejná nelogičnost, jaká je v senatus-consultě z 8. září 1869; je i v článku 6. ústavy z roku 1875.6) V tomto případě ale nelze souhlasiti s prof. Esmeinem. Vždyť ústava byla tvořena a· schválena Národním Shromážděním, tedy i poslanci. Text je příliš jasný a zřetelný. Národní Shromáždění chtělo, aby ministři byli odpovědni oběma sněmovnám, tedy i Senátu. Že toto ustanovení má svoje určité následky, které mnohdy nejsou nej pří jemnějšími, v tom prof. Esmein pravdu má.
VIII. (Demise ministrů.) Dojde-li k nesouladu mezi parlamentem a vládou (příčiny mohou býti nejrůznější: někdy rozhodují opravdové chyby vlády, někdy ale i politické vášně) a bude-li vládě parlamentní většinou vyslovena nedůvěra, bude musit ustoupit.
»Jestliže se říká, že ministři mohou vždy zůstati i proti většině, napsal Chateaubriand, poněvadž nemůže fysicky je uchopit za kabát, aby je vyhodila, je to pravda. Ale jestliže za to, že si udrží místo, budou každodenně ponižováni a budou muset slyšet věci nejméně příjemné a nebudou jisti, že jim nějaký zákon projde, tak si myslím, že parlament zůstane a že ministři půjdou«.7)
Ale mimo případ nedůvěry bude vláda demisionovat i po volbách do parlamentu. Motivy mohou býti různé: vláda se chce zbavit některých svých členů, aby je nahradila jinými, nebo už nemá dostatečné většiny v parlamentě. Jak jsme viděli, je to v tomto případě počínání založené spíše na obratnosti než na nějaké theoretické nutnosti.
IX. (Prostředky, jimiž se uskutečňuje politická odpovědnost ministrů.) Odmítnutí odhlasování rozpočtu je nejposlednějším, ale i nejúčinnějším prostředkem, kterým je možno vynutiti ministerskou odpovědnost. Užije se jej jen v případech nejkrajnějších a nejvzácnějších. Druhou parlamentní zbraní podobného druhu je odmítnutí odhlasovat zákony nebo zvláštní výdaje, které vláda nutně potřebuje. Ale to jsou případy historicky zvláštní a dnes je těžko rriyslitelno, že by jich musilo být kdy použito.
Francouzský režim má jiné prostředky, méně drsné, než neodhlasování rozpočtu. Tak dojde-li k nedorozumění mezí mocí výkonnou a mocí zákonodárnou, ministři ústně nebo i písemnými dokumenty budou obhajovat svoje jednání. Tyto mírnější prostředky jsou: otázka a interpelace.
Otázka je nejmírnější zbraní párlamentní kontroly. Bez nějaké zvláštní formy může kterýkoliv člen parlamentu, kterémukoliv ministrovi položit otázku, která má ráz čistě informativní. Za následek otázka krisi ministerskou mít nemůže. Odmítne-li ministr odpovědět, může tazatel přeměnit svoji otázku v interpelaci. Interpelátor požádá presidenta sboru, aby určil den diskuse o sporné otázce. Dotýká-li se interpelace vnitřní politiky, nemůže být oddálena na dobu delší jednoho měsíce. Jedná-li se o politiku zahraniční, diskuse může být oddálena na dobu neurčitou. V určený den interpelace je prodiskutována. Každý člen sboru, v němž interpelace byla položena (tedy senátu nebo poslanecké sněmovny), může se účastnit debaty, která se končí obyčejným hlasováním nebo přechodem k dennímu pořádku, na jehož výsledku závisí další existence vlády.
X. (Několik poznámek k parlamentnímu režimu ve Francii.) Ustanovení o politické odpovědnosti ministrů, jak jsme již řekli, je základem parlamentního režimu. Bohužel má svoje veliké vady, které jsou dány jako vždy tím, že věc i nejlépe myšlená dostává se do rukou lidských. Ti, kdož ústavu a s ní i ministerskou odpovědnost tvořili, měli na mysli kontrolu v parlamentě. Ti, kteří ji ale uskutečňují, mnohdy překračují hranice vážné kontroly, onoho dozoru nad politickými cestami vlády, aby svazovali vládě svoji přehnanou zvědavostí ruce. To ohromuje celý politický aparát. A to je také důsledkem častých pádů francouzského kabinetu. Ovšem i vláda hledá prostředky, jimiž by se vyhnula onomu přihlížení přes rameno. Hledá kompromisy, kterými někdy mnoho dobrých věcí je zabito za cenu setrvání u moci. I poměr senátu je zvláštní. Vyložili jsme již námitky snesené prof. Esmeinem proti faktické nadřízenosti senátu, plynoucí z jeho práv (ministři jsou stejně odpovědni senátu jako poslanecké sněmovně; president republiky může rozpustit poslaneckou sněmovnu za souhlasu senátu) a na druhé straně z toho, že senát je věčný, nerozpustitelný. Rádi bychom připojili ještě několik skutečností, z nichž uvidíme, že ministerská odpovědnost může být někdy nebezpečnou pro klidný vývoj politického života.
Senátoři jsou voleni na 9 let, ale senát se obnovuje třikrát za tu dobu vždy jednou třetinou. Poslanecká sněmovna volena je na čtyři roky. A tak se může stát (lépe řečeno stává se), že senát má většinu zcela jiného zabarvení politického než poslanecká sněmovna. Důsledky jsou jasné. Bude-li vytvořena vláda z majority poslanecké Sněmovny, těžko s ní bude spokojen senát. Anebo naopak. (Nelze vždy vytvořit vládu, která by měla většinu v senátě i v poslanecké sněmovně.) A tak senát, který přece jen není, nejraději bych řekl, nejčerstvějším smýšlením lidu, bude moci povalit vládu, kterou prostřednictvím většiny poslanecké sněmovny si určil lid.
A tím se stává, že zvítězí-li stranické vášně nad zájmem státu, změny kabinetů jsou nepotřebně častými. Literatura:
P. Gigout : La responsabilité, politique des ministres dans la constitution de 1875 (Dijon, Barbier-Marilier 1898).
A. Esmein : Éléments de droit constitutionnel français et comparé. (Tenin, 22 rue Soufflot, Paris 5e), VII. vydání) 1921, první a druhý díl.
L. Duguit-H. Monnier : Les constitutions et les principales loispolitique de la France depuis 1789 (Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 20, rue Soufflot), III. vydaní (1915).

Ze semináře prof. Pešky.*
Réflexions politiques sur quelques écrits du jour et sur les intérêts de tous les Français, Paris 1874, str. 74.
Etude sur les lois constitutionnelles de 1875, str. 153.
De la monarchie selon la Charte (2 vydání), str. 19.
Les ministres, leur rôle et leurs attributions dans les différents Etats organisés. (Str. 673—674).
Éléments II. díl, str. 237.
De la Monarchie selon la Charte (II. vyd. kар. 39, str. 46)

Citace:

Oprava. České právo. Časopis Spolku notářů československých. Praha: Spolek notářů československých, 1933, svazek/ročník 15, číslo/sešit 3, s. 30-30.